阅读提示：现行公务员制度中的职务、职级，虽然不能与古代官制作简单类比，但双轨运行的思维不乏相通之处。职务体现职位制，也反映功绩制这一现代文官制度的基本原则，以事为中心，突出效率、效能，不搞论资排辈；职级体现品位制、年功制，以人为中心，突出公平、公正，不仅注重业务能力，也重视资历贡献，对大家普遍起到激励作用。可以说，职务与职级并行制度并非无源之水，其中有着历史传承的基因，又将功绩制与年功制相统一，是现代文官制度创新的产物。
【桐学社苑】
如何看公务员职务与职级并行制度
——浙江大学求是堂第十一期“职务与职级并行制度”主题沙龙主旨发言
（2019年12月26日）
一
2018年12月新修订的《公务员法》确定国家实行公务员职务与职级并行制度。今年3月，中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，各地于下半年开始进入组织实施阶段。职务与职级并行，好比将原先的单车道变成了双车道，目的是让车跑得更通畅。在领导职务有限的情况下，通过职级晋升得到更多发展机会，自然是广大公务员期盼的好事。
我国公务员职务分为国家正职到乡科级副职10级领导职务，公务员职级分为一级巡视员到二级科员12个职级。实行职务与职级双轨制，领导干部走职务系列，普通公务员走职级系列。即使没有当领导，公务员凭借工龄、资历和业务能力等，可以获得与同等“级别”领导干部相近的薪酬待遇。这有助于健全激励机制，淡化“官本位”色彩，让公务员职业回归公共治理的本位。
纵观历史，中国古代一直存在两类官位，一类承担兵刑钱谷、监察考选等具体行政职能，即职事官；另一类主要体现资历、品级的分等，属于品位性职类。后一类职位往往没有实际权责，却具有确认品阶、增添资望、赋予待遇等功能，也相应提供储才、候选或安排冗散之位。隋唐时期称作散官，宋代以来称作阶官，与职事官相对应，即有官名而无职事的官称。唐朝的文武散阶均为29阶，分别以大夫、郎或将军、校尉等为名，用于标志等级。在入仕之初，官员首先获得散阶；在任满解职之时，散阶仍然维系官员的品级。像薪俸、给田免课、班序、车舆、衣服、营缮、丧葬等待遇，都从属于散阶。
现行公务员制度中的职务、职级，虽然不能与古代官制作简单类比，但双轨运行的思维不乏相通之处。职务体现职位制，也反映功绩制这一现代文官制度的基本原则，以事为中心，突出效率、效能，不搞论资排辈；职级体现品位制、年功制，以人为中心，突出公平、公正，不仅注重业务能力，也重视资历贡献，对大家普遍起到激励作用。可以说，职务与职级并行制度并非无源之水，其中有着历史传承的基因，又将功绩制与年功制相统一，是现代文官制度创新的产物。
二
按照过去的制度安排，党政机关原本就有相当一部分非领导职务，它们与职级有什么差异呢？主要是职责属性不同。以往的非领导职务名为“非领导”，在实际操作中照样被作为领导使用，经授权或委托可负责某方面的工作。用俗话讲，还是一个“官”。职级公务员则履行岗位职责，依据隶属关系接受领导，包括接受比自己职级要低的负责人领导，所以不是“官”而是“员”。与之相应的待遇属性也不同。以往的非领导职务享有相关政治待遇、工作待遇和经济待遇，但公务员职级仅作为确定工资、住房、医疗等经济待遇的重要依据，不再与政治待遇、工作待遇相挂钩。
之所以有上述不同，是因为公务员职级与非领导职务的功能属性已发生变化。以往的非领导职务数量较少，激励面较窄；职级则作为所有公务员的职业阶梯，是与职务完全并行的上升通道，属于全覆盖的制度设计，可谓人人必经、人人皆有。与非领导职务职数依据该机关的领导职数确定不同，职级职数按照各类公务员行政编制数量的一定比例确定，有利于为公务员个体带来相对持续的激励，尤其有利于基层公务员突破发展的“天花板”，在没有职务晋升机会的情况下开辟另一条通道，从而实现相对的“政治公平”。
根据制度设计，低职务可以兼任高职级。比如，县委书记兼任副厅级待遇的二级巡视员，科长兼任副处级待遇的四级调研员。此种安排，能让一些业绩突出的同志较长时间留在合适的基层领导岗位上发挥作用，又能实现相应待遇的提升，可谓兼顾“鱼”与“熊掌”，使公务员更能够安心本职。
三
任何硬币都有两面，制度也如此。假如低职务兼任高职级成为一种常态，固然有利于激发兼任者的工作热情，但势必使越来越多的领导岗位难以形成流动机制。以往晋升非领导职务，由于事实上仍承担领导职责，原任职位就能腾出来让其他同志担任。这可以调动多个积极性，所谓将棋盘活了。反之，如果都采取兼任方式，在职级职数框定的情况下，就有可能导致激励面反比原先变窄的局面。
鉴于职位总是最稀缺的资源，虽然搞职务与职级并行，行政机关往往采取晋升职级并腾出职务的做法。比如，在省级机关晋升为二级巡视员的，一般不再担任处长职务；在县级机关晋升为四级调研员的，一般不再担任乡镇或部门正职。但在职级晋升而被免去领导职务后，假如不搞岗位交流，如何理顺与继任者的工作关系，便成了比较突出的问题。以处长晋升二级巡视员为例，假如仍留在原处室工作，按规定将由继任处长领导。假设继任者是原先的副处长，意味着领导与被领导的关系在一夜之间换了个。从省级机关来看，被免职的处长往往年龄并不太大，甚至可能比继任处长年轻。任职二级巡视员原本是激励措施，却因岗位性质的变化，在工作团队中由主导者变成了从属者，于情于理于事似乎都不太适宜。
激励制度的设计，应尽可能兼顾三个方面：（1）激励最广大的人；（2）激励最该激励的人；（3）让被激励的人充分被激励。职级制度可以激励最广大的人，职务与职级兼任可以激励最该激励的人；但职务与职级兼任将影响受激励面，不兼任又使激励手段弱化，甚至使最该激励的人难以被充分激励。
哪些是最该激励的人？不能一概而论，但各单位都有挑大梁的骨干分子。虽然干部任用与能力、政绩不一定成正比，从制度层面讲，担任职务与不担任职务相比职务和职位有什么不同，前者的责任更重，是骨干分子的概率要大于后者。在省级机关，一些优秀处长之所以未能被及时提拔，并非能力素质欠缺，实因领导岗位有限。在人岗相宜的情况下（这是制度设计的前提假设），他们是单位的中坚力量，一般属于最该激励的人。职级晋升是有效的激励措施，但假如不再担任职务，难免使他们事实上退出了“一线”岗位，这是当前制度在运行中面临的尴尬。
四
需要进一步探讨职级的功能定位。如果说职务是“官”，职级是“员”；职务是领导性的，职级是非领导性的。在实际运行中，是否真能分得那么清楚？公务员都具有公共管理职责，担任领导职务的公务员是“官”，不担任领导职务的职级公务员有可能在一个工作编组、单元中仍然需承担具体牵头的职责。因此，领导与非领导是相对的。作为分工与协作的产物，即使不存在任何职务，也仍然存在事实上的领导与被领导关系。
对职级晋升后被免去原职务的同志，按现行制度不能再负责某方面工作。但他们往往年富力强，完全有能力承担相应的组织、协调职责——原先的副巡视员、调研员等非领导职务均可发挥这样的作用。我们当然不能简单地回归原制度，但基于问题导向，能否对现行双轨制作必要完善？既然是校园内的沙龙，我们不妨作一番开放式的制度探讨。
双轨制发挥有效作用的前提，在于厘清两种制度的作用边界，使两者形成互补型优势。实行职务与职级并行制度职务和职位有什么不同，凡晋升职级的涉及两类人群，一类是担任职务的，一类是没有担任职务的。由于大部分人都可凭年资晋升职级，难度系数相对较低，因而有必要对曾承担领导职务与未曾担任领导职务的同职级作相应区分。对未曾担任职务而主要基于年限晋升职级的，由担当职务的低职级人员领导（如处长领导一级调研员乃至二级巡视员）毫无问题。对晋升职级后免去原职务的人员，排序列继任者之前，并视情参照原先非领导职务的设置，允许经授权或委托负责某方面工作。为体现与一般职级的差异性，该部分职位在名称上可有所区别（如一般职级任命为“X厅X处二级巡视员”，该部分职级任命为“X厅二级巡视员”，或者可任命为“二级巡视专员”），并在职级职数的盘子里作严格的比例限制。
按照上述做法，职务与职级双轨制将变成“双轨半”制度。它显然没有双轨制来得泾渭分明，似乎有“非驴非马”的毛病。但用历史眼光衡量，除秦汉用“石”为禄秩外，后来均实行九品官制，职事官与散官、阶官均用九品标志高下。在九品官制的基础上，往往通过各种名号、加衔、兼职等形成差异化的地位待遇，并附以爵位、勋官等激励手段，使官制满足差异化的需要。相对于秦汉较为简明的官制，唐宋的等级管理趋向复杂，应有着内在的必要逻辑。虽然后来不同程度地出现叠床架屋的弊病，起初终究是基于需求导向的制度迭代。
五
按职位、品位分类管理，是包括欧美国家在内的现代文官制度的通行做法。职位的职责轻重、任务繁简，与品位的资历深浅、报酬多寡，并不形成简单对应关系。经过长期的变迁演进，职位与品位分类制度已呈现交叉融合态势。我国公务员职务与职级并行制度，符合现代文官制度发展的内在逻辑，又具有鲜明的中国特色。“双轨半”制度是对双轨制的“微迭代”，将形成折衷式的并行制度。
公务员制度由简单到复杂，不仅有古代官制的循例，在现代国家也可谓普遍现象。以英国公务员品位分类制度为例，行政人员内部等级由19世纪末的两级增加到二战后的四级，文官类型由二战后的两类扩展到目前的十类，可见制度变迁的程度。职务与职级“双轨半”制度，无疑使制度化简为繁，却蕴含着类似于帕累托优化的理念。所谓帕累托优化，指在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。将之用于激励制度，可以引申指没有使既得利益受损的前提下，使得至少某项利益得以增进。
对曾担任领导职务与未曾担任领导职务的同职级予以区分，是基于两类人群实际情况所作的考量。未曾担任职务的人员晋升职级，属于“帕累托优化”。对晋升职级而免去原职务的，虽然工资、住房、医疗等经济待遇提高了，但由于不再承担领导职责，将导致工作格局的变化。尤其在“官本位”色彩较浓的社会中，不少同志难免有失落感，无形中感到政治待遇、工作待遇的下降。所以，此种激励并非完全意义的“帕累托优化”。实行“双轨半”制度有助于熨平此种心理落差。
相比泾渭分明的双轨制，“双轨半”制度似乎有那么一点“和稀泥”。但它将职务与职级适度融合，不失为对现实问题的“靶向”回应。就像企业改革过程中出现的股份合作制，也曾被喻作“非驴非马”，在特定历史阶段对中小企业却是一种行之有效的新型组织形式。职务与职级“双轨半”制度，似乎模糊了双轨的边界，不像制度设计时来得完美，但让激励机制更有针对性，也许因为接地气而比较管用。
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